CONSTRUCTION SCIENCE AND TECHNOLOGY
中华人民共和国住房和城乡建设部主管 住房和城乡建设部科技发展促进中心主办
半月刊
我国北方地区供热计量改革现状
发布日期:2015-11-13
科技部国际科技合作课题-先进建筑设备系统技术的适应性研究和示范-2010DFA7240-04资助。


中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院 宋波 胡月波 柳松 张思思


近年来,随着建筑节能减排工作的广泛开展,我国北方地
区的供热计量改革工作也逐步深入,认识逐步提高,措施逐步完
善,各地供热计量政策体系不断健全,既有建筑供热计量节能改
造稳步推进,取得了一定的成效。但总体上看,与建立资源节约
型社会与社会主义市场经济改革的要求还有相当大的差距。
自2003年,建设部联合八部委下发了《关于城镇供热体制改
革试点工作的指导意见》之后,各地区开始重视,稳步推进城镇
供热体制改革试点工作,认真探索停止福利供热,实行用热商品
化、货币化。经过多年来的不断努力,以及各省、市自治区、直
辖市的积极配合,采取各种有效地行动或方式,下发了一系列的
政策、文件和标准,并深入实际指导和落实各地的改革工作,将
供热体制改革推向了一个新的高度。

一、推进供热计量改革工作进展情况
(一)供热计量收费面积稳步增长
截止2011年采暖季末,我国北方采暖地区新建和既有建筑安
装供热计量装置的建筑面积达到6.42亿平方米左右,其中的3.17
亿平方米实现了供热计量收费,比2009年(1.5亿平方米)增加了
1.67亿平方米。其中住宅供热计量收费2.17亿平方米,占68%;
公共建筑供热计量收费1亿平方米,占32%。
为推进各地供热计量收费工作,根据中央国家文件精神,我
国北方采暖地区15个省、自治区、直辖市根据《城市供热价格管
理暂行办法》分别出台了供热计量价格和收费实施细则。目前,
出台供热计量价格和收费办法的地级以上城市达到79个,比2009
年(48个)增加31个。各省供热计量价格制定现状及各城市居民和
非居民供热计量价格制定现状,详见表1。

表1 各省供热计量价格制定现状
序号     省份         地级采暖城市数     出台供热计量价格城市数
1         北京市                1                                   1
2         天津市                1                                   1
3         河北省               11                                11
4         山东省               17                                13
5         山西省               11                                11
6         河南省               14                                 9
7     内蒙古自治区          9                                 4
8       黑龙江省             13                                 8
9       吉林省                   9                                 4
10     辽宁省                 14                                 4
11     陕西省                   7                                 6
12     甘肃省                 12                                 3
13     青海省                   1                                 1
14    宁夏自治区            5                                  2
15    新疆自治区            2                                  1

从地方制定的供热计量收费政策来看,大部分采暖地区已制定
了供热计量收费政策,也在试点中进行了供热计量的初步尝试。但
由于气候、经济、技术等综合原因,还有大部分采暖城市并未实行供
热计量及制定热计量收费政策,不利于国家既有建筑节能改造及供热
计量收费相关政策的实施和推广,因此还需进一步强化政府引导和监
管责任,制定科学合理的计量热价,并尽快完善计量收费管理办法。
(二)新建建筑安装热计量装置的比例有所提高
2008~2010年,北方采暖地区15个省、自治区、直辖市新竣
工的建筑面积约为11亿平方米左右,其中达到安装供热计量装置的
约有4.6亿平方米,占新建建筑总量的42%。其中,2010年新竣工
的建筑面积3.14亿平方米,达到安装分户供热计量装置的仅1.6亿平
方米,占新建建筑总量的52%。
根据调研情况,大部分城市都在不同程度上开展了供热计量
改革。北京、天津、河北、山东、辽宁以及青海等大部分省、自治
区、直辖市都相继出台了关于新建建筑强制安装供热计量装置和温
控装置的政策和文件。其中,在127个地级以上采暖城市中有约占
80%的城市都已明确规定了必须按照相关的供热计量文件和国家标
准《供热计量技术规程》进行设计、安装供热计量和温控装置,否
则不予出具施工图审查合格证明、不予发放施工许可证、不予验收
备案、不得销售、不予供热等方式,严把计量关卡,杜绝新建建筑
遗留问题。但是,据2010年建设领域节能减排检查发现,陕西、黑
龙江、内蒙古、辽宁等省、自治区新建建筑供热计量装置都不同程
度上存在安装不到位现象,抽查的项目中有7个没有安装供热计量装
置,其中包括大连2个(甘井子区泉水新城B5#地块锦泉园项目和星
海湾广场西侧路四号路以南地块项目)、本溪1个(朝阳华城)、乌
兰察布1个(新区金泰苑小区)等。说明新建建筑在设计阶段基本都
能按照供热计量的要求进行设计,但是施工阶段预留安装位置或安
装质量低劣的计量装置等不到位现象仍非常严重。
(三)既有居住建筑供热计量改造进度加快
根据2007年《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的
通知》(国发[2007]15号)提出的“十一五”期间推动北方地
区既有居住建筑供热计量及节能改造1.5亿平方米的工作任务,
我国对北方采暖地区既有居住建筑进行了具有针对性的节能改
造工作。截止2011年 “十一五”结束,在财政部、建设部及各
级地方人民政府、相关部门的共同努力下,北方地区共计完成
既有居住建筑供热计量及节能改造面积1.82亿平方米,超额完
成了国务院交办的工作任务。其中,2008年完成改造面积3975
万平方米,2009年完成改造面积6392万平方米,2010年在完成
计划改造面积5000万平方米外,超计划多完成2833万平方米的
改造面积。

二、供热计量改革存在的问题
我们发现供热计量改革虽然取得了阶段性进展,但从我国
按热计量收费的实施方面以及市场监管体制不难看出,现阶段
供热体制改革仍存在不少的问题,主要表现在如下三方面:
(一)领导小组缺乏统筹协调,责任主体未落实
供热计量改革是系统工程,涉及建设、房管、发改、财
政、价格、技术监督以及供热企业等各个部门。虽然各省建设
主管部门都建立了以城市主管副市长或其他相关领导为组长的
供热体制改革领导小组,但领导小组的实际执行者,一般情况
下都是由建设主管部门下属办公室来承担,执行度不够,尤其
是在协调其他各部门方面给予配合时更是难上加难,严重缺乏
统筹。从侧面反应出,供热计改革还没有完全纳入各地政府的
工作议程中,有关部门也没有形成有效的协调机制。再者,对
于落实供热计量装置和温控装置的选型、购置、维护、管理以
及计量收费方面的责任主体,部分地区的政府并未将此事落到
实处,只是泛泛的要求一切根据《民用建筑供热计量管理办
法》执行即可,供热单位被迫处于两难局面:一方面,供热计
量装置基本上还是由开发商自行购买、安装,在市场经济的驱
使下,产品质量得不到保障,供热单位很难介入;另一方面,
建设单位在组织验收供热计量工程时,没有供热主管部门和供
热企业参与;最后一方面,政府只看结果,只要新建建筑、既
有建筑安装了供热计量装置和温控装置即可,谁安都一样。最
终造成供热单位在供热计量装置选型、购置、安装等方面缺乏
发言权,也不愿按表实施收费。
(二)责任不明、产品质量低劣、计量价格与收费政策不
配套,计量收费严重滞后
自开展供热计量改革以来,陆续安装的供热计量装置的面
积有近6.42亿平方米,而实现计量收费的面积仅为3.17亿平方
米。大量已经安装的供热计量装置闲置。装了表不收费问题是目
前供热计量改革面临的最主要的问题。其主要障碍有:一是相当
一部分城市没有落实供热企业参与到供热计量过程的责任,加上
供热企业担心计量收费后既有利益损失,所以主动能动性不高。
同时,由于目前没有建立对供热企业开展供热计量收费的有效约
束机制,很大程度上造成了装表不收费现象;二是目前已安装的
供热计量装置基本上是由开发商自行购买、安装,所装供热计量
装置价格产品质量没有保障,精确度差,损坏率高,供热企业不
愿按表收费;四是计量价格与收费政策不配套,北方采暖地区
127个地级以上采暖城市出台供热计量价格的只有79个,未出台
热价的城市仍占38%。
(三)责任不明、监管不力,新建、既有建筑热计量工作不到位
《节约能源法》、《民用建筑节能条例》要求,新建建筑或
对既有建筑进行节能改造应安装供热计量装置、温度调控装置。
2007年10月1日施行的《建筑节能工程施工质量验收规范》也将
安装供热计量装置列入了强制性条文。但由于责任不明确,措施
不配套,工程质量监督管理部门并没有严格执行供热计量强制
性条文的要求,各部门之间的配合也不够,没有形成部门联动机
制,在规划、设计、施工图审查、产品购置、施工、监理、验收
等环节上缺乏有效监管,责任追究不明确,导致绝大多数新建建
筑以及部分经节能改造的既有建筑供热计量设施欠账。2010年北
方采暖地区15个省、自治区、直辖市新竣工的建筑面积3.14亿平
方米左右,其中达到安装供热计量装置的仅1.6亿平方米,占新建
建筑总量的52%。新建建筑设计阶段基本都能够按照供热计量的
要求进行设计,但是施工阶段预留安装位置或安装质量低劣的计
量装置等不到位现象仍非常严重。

三、供热计量改革取得的经验及建议
在推进供热计量改革的过程中,各地积极探索,不断完善供
热计量政策、监管体系和标准体系等,取得了许多很好的经验。
(一)建立健全供热计量工程监管机制
供热计量要实行闭合管理,在规划、设计、施工图审查、
施工、建立、验收和销售等住宅建设的各个环节严格落实责任
制。对达不到供热计量要求的工程项目一律不得办理各类手续和
证书。对安装未经依法鉴定合格的供热计量器具的建筑,建筑质
量监管部门一律不得验收备案。对违法供热计量前执行标准的规
划、设计、监理、施工、房地产开发等单位,要依法进行严惩,
情节严重的要吊销或降低企业资质。
(二)落实完善价格激励机制
各地要尽快制定科学合理的供热计量价格,对不执行供热计
量收费的供热企业要从价格上制定约束性措施。对于基本热价比
例高于30%的城市,要进一步降低基本热价的比例,提高用户行
为节能的积极性。
(三)强化产品的监管力度
在生产、销售、使用环节严格计量产品质量的监管工作,各
地建设主管部门应组织相关部门对产品进行定期或不定期抽查,
质量不合格的应依法公开处罚;各地供热主管部门也要组织供热
企业参与到供热计量工程全过程中,计量装置一定要有供热企业
在当地财政或者供热等部门监督下按照规定统一公开采购,经过
“国检”合格的产品,任何地区、单位都不能拒绝准入。尽快建
立科学公平严格的《供热计量装置市场监管办法》。
(四)完善相应的配套政策
根据《中华人民共和国节约能源法》和《民用建筑供热计量
管理办法》的要求,推动供热计量改革立法工作,建立供热计量
该的法规保障机制。完善供热价格形成机制,制定供热成本指标
定额,此时供热企业降低成本。将供热计量装置的维护、更换等
费用纳入热价成本。明确两部制热价的制定方法,出台可操作性
的计量收费管理办法。颁布供热计量收费合同示范文本,引导供
热企业与用户签订计量收费合同。同时,修改完善相关的设计、
施工、验收、检测标准,增强供热计量技术标准呢的协调性。
供热体制改革的不断深入,在城市高速发展的今天,占全社
会总能耗四分之一的建筑能耗中,我国北方采暖地区在供热采暖
耗能上就占了建筑总耗能的65%以上,有的地区甚至高达90%,
如此巨大的能源浪费,改革之路势在必行。
回顾改革之路,供热体制改革在步履艰辛的道路之上取得了
一次又有一次阶段性胜利,而供热计量改革也至此开花结果,但
不要为此停留,因为我们从中看到了缺点、总结了经验、学到了
知识,所以我们仍要继续迈步向前,因为他不单单只是事关祖国
未来的大事,也是事关广大人民群众切身利益的大事。坚持改革
方向,加快改革步伐,向实现改革的最终目标前进。C


参考文献
[1] 全国供热体制改革经验交流现场会资料汇编.建设部
城市建设司推动供热体制改革行动办公室,2009.
[2] 全国供热体制改革经验交流现场会资料汇编.建设部
城市建设司推动供热体制改革行动办公室,2010.
[3] 武涌、丁研、孙金颖.《北方采暖地区既有居住建
筑供热计量及节能改造工作现状及未来工作》.暖通空调
.2010.11.
[4] 全国供热体制改革经验交流现场会资料汇编.建设部
城市建设司推动供热体制改革行动办公室,2011.
[5] 刘贺明.《供热计量改革的进展和思考》.建设科技
2011.08.
[6] 戚任广.《供热计量收费问题分析》.2011年供热计
量宣贯会材料.

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